施行日期

发文单位:国务院

文  号:国发[1992]20号

发布日期:1992-3-25

执行日期:1992-3-25

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院有关部门:

  国务院同意国家计委《关于加强水库移民工作的若干意见》,现转发给你们,请结合实际情况认真贯彻执行。

  国务院
一九九二年三月二十五日

  关于加强水库移民工作的若干意见

国务院:

  当前水库移民问题已成为水利水电建设的一大制约因素,如处理不当,将影响农业的发展和社会安定。党的十一届三中全会以来,中央和国务院对水库移民问题十分关心和重视,采取了一系列切实有效的政策措施,使水库移民工作出现了新局面,取得了好的效果。通过专项资金的扶持,使原有的一千万老移民(繁衍至今约一千五百万人)长期遗留的一系列老大难问题得到了缓解,绝大多数移民已基本安定下来,生产、生活普遍有所改善,上访等现象大为减少,库区社会秩序比较稳定。近十多年来新建的大中型水利水电项目,总装机容量约二千八百万千瓦,移民共约七十二万人,到一九九0年底已搬迁安置约四十万人。从已完成和接近完成移民安置任务的葛洲坝、潘家口、乌江渡、白山、龙羊峡、紧水滩、沙溪口、东江、安康和万安、故县等水库情况看,大多数移民的生产、生活条件恢复得比较快,相当多的移民对安置情况表示满意。但从各地反映的情况看,当前水库移民工作还很不平衡,不少地方仍面临着许多严峻问题。在客观上,由于人多地少矛盾突出,移民安置难度越来越大。在主观上,不少同志,特别是一部分领导同志对水库移民工作的重要性认识不足,削弱了对移民工作的领导;工程建设及其前期工作存在首“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”的状况;体制不顺,机构不健全;资金使用不当、管理不严,造成浪费及挪用的现象比较严重。这些都影响了一些工程的建设和移民安置工作的顺利进行。

  同时,新上的水利水电项目,移民任务还相当繁重;根据能源部、水利部制定的中期发展计划进行测算,大型水利水电项目三十七个,总装机容量约五千万千瓦(不含三峡),移民共约一百二十万人,如考虑三峡工程,移民将超过二百万人。如何继续处理好老水库的遗留问题和做好新水库的移民安置工作,将是一项重要而艰巨的任务。为此,经与有关方面协商,提出如下意见:

  一、要提高对移民工作重要性的认识

  充分发挥我国水电优势,对改善我国的能源结构,发展工农业生产,减少环境污染具有十分重要的意义。加强水利建设,除害兴利,是保障国民经济稳定发展的重要条件。大中型水利水电工程建设,涉及到成千上万,甚至几十万、上百万移民。而移民工作的好坏与成败,关系到党和国家的政策能否得到贯彻落实,关系到党在人民群众中的威信,关系到广大移民的生产、生活和社会安定问题,也关系到水利水电建设能否顺利发展的问题。因此,各级领导必须高度重视移民工作,要把移民工作和枢纽工程建设同等对待,克服当前“重工程,轻移民”的思想和做法。各级人民政府,都要关心和支持移民工作,在决定上水利水电工程时,要切实做到一手抓枢纽工程的建设,一手抓移民安置的落实。

  二、加强移民前期工作,为项目决策提供科学依据

  水库淹没处理的前期工作,包括淹没损失和地区经济的调查、移民环境容量分析、移民安置与专项迁建规划以及投资概算编制等内容。同时,水库移民的前期工作还有别于枢纽工程,随着社会经济的发展,影响的可变因素较多,在某种意义上比枢纽工程更复杂、更繁重。水库移民前期工作的好坏,不仅影响项目的正确决策,也直接影响工程的经济效益。因此,这项工作只能加强,不能削弱。

  当前水库移民前期工作,同整个工程前期工作相比,无论在深度和进度上,均未做到同步,与国家决策立项的要求和移民实施的需要都存在较大差距。有的淹没实物指标调查精度达不到规定要求,有的移民安置规划粗糙,不切实际,可操作性差,审查未能通过,延误开工建设。所以出现这些问题,同当前重视不够、专业力量薄弱、经费不足、领导不力有很大关系,必须下决心解决。有关主管单位特别是设计单位的领导要重视这一工作,增加必要的专业人员,保证必要的经费。国务院有关行业主管部门要采取切实措施,充实力量,完善规程规范,建立正常的管理审核制度,保证成果应达到的深度、精度和科学性。

  三、切实做好移民安置规划

  移民安置规划是水库淹没处理的核心,是搞好移民安置工作的基础。国务院已发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第74号)明确规定:“没有移民安置规划的,不得审批工程设计文件、办理征地手续,不得施工。”当前一些水库安置移民规划未能达到应有的深度,直接影响到项目建设的决策和移民安置实施的顺利进行,对此应该引起重视。要将移民安置规划作为项目建设决策的重要依据,做到既切实可行,又经济合理。

  移民安置规划的中心任务,是在开发性移民方针的指引下,将移民安置方式和生产门路落在实处,使移民搬得出,安得下,并能尽快正常生产,正常生活,达到长治久安的目的。根据我国大多数水库建设的客观条件,现阶段移民的生产门路,要因地制宜,宜粮则粮,宜林则林。移民安置方式,后靠或外迁,也要因地制宜。对于就近后靠的移民数量,必须根据每一水库库周剩余土地和其它资源可能承受的环境容量,以及经济合理的原则,具体分析确定,切忌不顾条件盲目后靠。对于离土不离乡,搞第二、第三产业安置移民的,必须落实资源和产供销条件,做到基础牢固,切不可盲目从事。

  四、要理顺移民管理体制,健全管理机构

  水库移民工作的管理体制亟待进一步理顺。一要理顺中央、省、地、县的领导关系,明确各级的任务与职责;二要理顺工程建设单位、设计单位和移民实施单位(即地方人民政府)的关系,做到既有分工、又有合作;三要理顺各级政府中移民主管部门与其它部门的关系。总的原则应该是有利于充分发挥中央、地方和各方面的积极性,采取“条块结合、以块为主”的管理体制。在具体工作上,国务院有关部门应负责移民工作的宏观决策,制定法规规范,审定安置规划,对实施过程履行监督检查等职责;地方人民政府密切配合移民前期工作和安置规划的编制,并负责组织实施;有关专业项目和城市的迁建规划,必须由移民主管单位会同有关行业以及地方共同负责编制。

  移民机构是水库移民安置实施的组织保证手段。现在,有移民任务的省、地、县,一般都有明确的移民主管部门,配备了相应的工作人员,但多数工作关系不顺,管理权威不够,干部思想不稳定,素质也有待提高,这种状况同所担负的繁重复杂的移民工作任务很不适应,以致成为一些水库移民工作产生失误或措施不力、进度拖后、管理不善、浪费严重的重要原因。必须改变这种状况,凡是任务繁重的地方,主要是移民县,都可根据工作需要,加强移民主管部门,适当充实人员力量,以利于开展工作。同时,要提高人员素质,帮助其解决工作和生活中的实际问题,保持相对稳定,保证工作的连续性。

  五、要用好管好移民经费

  移民经费一般划分为生活安置和生产安置部分(主要是建房、搬运费),移民一般都能按政策规定拿到手,而生产安置部分(主要是土地补偿和安置补助费),在使用管理上还存在一定问题。各地对生产安置经费的使用情况不尽一样,有的由县、市统一安排使用,有的分解到基层村组使用。有些生产安置经费没有和农户需要解决的问题相挂钩,使农民的一产出路直接受到影响。为了保证这部分经费的合理使用,第一,水库移民工作由省、地、县级政府负责,移民经费从工程预算中划出,交由省、地、县级政府包干使用;第二,无论采取何种使用办法,都要坚持开发性移民的方针,少花钱多办事;第三,要根据移民经费的不同使用方向,做好可行性研究,建立各种不同形式经济责任制和生产目标、效益兑现责任制;第四,要纳入水利水电工程项目基本建设程序,坚持按项目立项、审批、安排资金的一整套管理制度,避免盲目使用、造成浪费。

  为保证移民安置和专项迁建方案按计划实施,要对移民经费的使用实行必要的监督、检查、审计、验收制度。这项工作应由国务院主管部门会同有关省、自治区负责,并要十分注意发挥设计单位和银行的作用。为顺利开展这方面的工作,建议由水利部、能源部主持制定有关规定,诸如工作量完成的报表制度,拨款用款的财务管理制度,检查、审计、验收制度,以及各部门各单位的职责等。

  六、必须重视和加强人才培养和干部培训

  水库移民工作是一项系统工程,涉及众多的社会经济和技术问题。目前移民规划设计人员过少,后继乏人,形势严峻;移民管理干部数量不足,人员老化,队伍不稳,政策水平、业务素质亟待提高。为适应今后长期、艰巨、繁重的移民工作任务,建议:

  (一)各设计单位要尽快采取切实措施,补充专业人员,加强培训,充实和提高设计能力。

  (二)建立稳定的水库经济专业人才的培养渠道,有关大专院校应有计划地培养中、高级专业人才,定向分配到各级设计和管理单位;

  (三)定期轮训现有水库移民工作管理干部,并使之制度化;

  (四)在水库移民工作开始前,首先对库区各级领导干部和骨干力量进行系统培训,学习实施方案、政策规定和移民工作方法。要求基层移民工作管理干部,必须通过培训合格后,才能上岗工作。

  (五)及时组织移民工作会议,总结交流移民工作经验,提高干部政治、业务水平。

  七、切实加强对移民工作的领导

  移民工作关系到群众的生产、生活和社会安定问题,工作十分艰巨,群众性、政策性都很强,许多问题因涉及面广,需要通过协调才能解决。因此,必须加强领导。移民任务重的省、自治区,可根据情况成立移民工作领导小组,由主管领导同志负责,作为非常设机构,负责统一协调移民方面的工作。移民工作领导小组的具体工作应由政府有关职能部门承担,其办事机构设在有关部门内。

  以上意见如无不妥,请批转各地区、各有关部门执行。

  国家计划委员会
一九九二年一月二十七日